Теперь «укрупнительная активность» началась в самих субъектах применительно к муниципальным образованиям, однако их укрупнение, в отличие от укрупнения субъектов Федерации, влечет за собой более или менее существенные изменения самой системы местного самоуправления.

Заслуженный деятель науки, заслуженный юрист РФ Вениамин Евгеньевич ЧИРКИН в учебнике по государственному и муниципальному управлению, выдержавшем почти десяток переизданий, в качестве одного из обязательных признаков демократического режима отмечает наличие влиятельного местного самоуправления. По Конституции наша страна является демократическим государством, в 1-ой главе «Основы конституционного строя» указывается, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Но на практике нами эта категория плохо познана: местное самоуправление, как самостоятельная институция, для нашей страны вообще не свойственно.

Остатки вечевых отношений, еще сохранявшиеся в Киевской Руси, в Руси Московской уничтожались едва ли не быстрее, чем абсолютизировалась власть великого князя, а потом царя. Первый император, пытавшийся ввести начала самоуправления на разных уровнях, потерпел сокрушительное фиаско. По сути, о местном самоуправлении как таковом можно говорить только применительно к исторически короткому отрезку времени – с Великих реформ Александра II 1864-го и 1870-го годов до потрясений Великого октября в 1917-м. Потом, правда, еще некоторое время оно сохранялось  вопреки устанавливаемой диктатуре пролетариата, но было окончательно ликвидировано вместе с НЭПом.

Укрупнение влечет за собой более
или менее существенные изменения
самой системы местного самоуправления

А между тем влиятельное местное самоуправление не только обязательный атрибут демократии, но и «палочка-выручалочка» для государства, которая избавляет его от множества мелких хлопот, вроде уличного освещения, протекающих крыш, перебоев с подачей воды, благоустройства улиц… Список огромен, как и «перечень вопросов местного значения», устанавливаемый 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Необходимость создания относительно самостоятельного уровня управления, наиболее близкого к населению, была осознана «московской» властью в середине 1980-х, когда в неэффективности сверхцентрализованной системы управления никого не надо было убеждать. Закон СССР, принятый весной 1990 года, основной целью местного самоуправления называл решение всех вопросов местного значения на основе соответствующей материальной и финансовой базы.

Конституция 1993 года выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти. Закон о местном самоуправлении 1995 года наделял его максимально широкими полномочиями, для обеспечения которых в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления» 1999 года провозглашалась необходимость «обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований для решения вопросов, отнесенных к их компетенции».

Необходимость создания относительно
самостоятельного уровня управления,
наиболее близкого к населению, была
осознана «московской» властью в середине 1980-х

Однако нынешняя налогово-бюджетная система РФ не обеспечивает даже «более или менее самостоятельными источниками средств» практически все муниципальные образования. И в этом экономика – заложница и следствие политики: «верховная» власть не готова делиться своими полномочиями, для чего стремится сконцентрировать в своих руках максимум ресурсов: ныне действующий закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ, принятый в 2003 году, максимально регламентирует деятельность муниципалов.

Местное самоуправление, становление которого началось было в конце 1980-х, снова стремительно превращается в нижний уровень жесткой вертикали исполнительной власти. Все большую роль в его работе начинают играть не выборные лица, а муниципальные чиновники, сильно зависимые от государственных.

Теперь его реформируют в очередной раз. В некоторых субъектах к этому подошли  радикально, например, в Московской области и Пермском крае. Здесь большинство муниципальных районов за несколько лет превратили в городские округа. Представить себе городской округ (у нас такой статус имеют Архангельск, Северодвинск, Новодвинск, Коряжма, Котлас и Мирный), территория которого на три четверти состоит из полей, лесов и болот, довольно забавно. С формальной точки зрения – с позиций 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» – такое решение допустимо. Новая Земля, между прочим, тоже городской округ, но это, как говорится, совсем другая история и совсем другая география.

Все большую роль в работе местного
самоуправления начинают играть
не выборные лица, а муниципальные
чиновники, сильно зависимые от государственных. 

В Московской области лишение множества поселений собственных органов местного самоуправления вызвало серьезные проблемы для жителей: теперь, чтобы решить какой-нибудь житейский вопрос, нужно ехать в прежний райцентр. Нам, может быть, и смешно их недовольство, потому как, перефразируя известное изречение классика советской исторической публицистики, им бы наши дороги да расстояния – сидели бы дома. Но это, как и было сказано, подход житейский.

Политический итог реформ в своем субъекте федерации подвел пермский ученый Виталий КОВИН. 

Во-первых, он отметил резкое сокращение числа местных депутатов, т.е. местных «политиков», которые инициативно и бесплатно занимались решением вопросов местного значения: если раньше в районе было 60-80 депутатов, то в созданных городских округах остается 15-20. 

Во-вторых, подавляющее большинство этих депутатов – «горожане», т. е. жители административного центра, «селян» не более 3-4 человек на 15-17 «горожан». Как следствие, жители большинства упраздненных поселений остались без своего представительства в органах местного самоуправления, в селах теперь нет «политиков», остались только «управленцы».

Наша область пока использует более «щадящие» подходы.

Во-первых, укрупнение муниципальных образований путем их объединения. Соответствующий эксперимент в период с 2012 по 2015 годы проведен в Шенкурском, Верхнетоемском и Холмогорском районах. В отличие от Московской области и Пермского края, у нас не происходит полного слияния всех поселений и района как такового в единое муниципальное образование – объединяется часть поселений на территории одного района.

 Тем не менее проблема та же самая, что и в Московской области, помноженная на наши транспортно-географические особенности: если раньше хотя бы часть вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления, можно было решить в пределах своего поселения, то теперь приходится ехать в другое, что не всегда и не везде просто. 

---

Наша область пока использует более
«щадящие» подходы. Укрупнение
муниципальных образований
идет путем их объединения. 

---

Кроме того, серьезные риски создает объединение двух (или более) поселений с разным уровнем бюджетной обеспеченности. Если до слияния в одном бюджет соответствовал бутерброду с маслом, а в другом – просто куску хлеба, то в объединенном поселении в таком случае бюджет представляет собой кусок хлеба с запахом масла. 

Те, кто раньше «жевал пустой хлеб», конечно, выигрывают, но едва ли обрадуются те, кто привык масло видеть, а не ощущать его запах. Впрочем, ни первых, ни вторых особо можно не спрашивать: если раньше для объединения муниципальных образований требовалось проведение местного референдума в каждом из них, теперь в законе есть изящная формулировка: «с учетом мнения населения, выраженного представительным органом…».

Во-вторых, возложение на администрацию муниципального района полномочий администрации поселения, являющегося «столицей» этого района. Такая модель не только допустима с точки зрения 131-ФЗ, но и прямо предусмотрена в 24-ой статье. При этом и в районе, и в поселении сохраняются независимые представительные органы. «Полигоном» для реализации этой схемы выступил тот же Шенкурский район – там администрации района и собственно Шенкурска объединили еще в июне 2012 года. Чуть позже, в ноябре, «скрестили» администрации Онежского района и Онеги, а в 2015 году – Няндомский район и Няндому.

Формально все решения в пределах своих полномочий – в первую очередь, по бюджету поселения – принимает городской/поселковый Совет депутатов, а районная администрация их обязана выполнять. Проблема состоит в том, что на всех уровнях власти в нашей стране – от федерального до муниципального – отчетливо доминирует исполнительная власть, а представительная, как правило, послушно принимает «предложенные» «правильные» решения. 

На всех уровнях власти в нашей стране –
от федерального до муниципального –
отчетливо доминирует исполнительная власть

Если в каждом отдельном случае удается сформировать состав Совета, способный отстаивать интересы «столичного» поселения, то эта модель может работать достаточно неплохо. Вопрос только в том, насколько жители «маленькой» столицы будут понимать, что от их выбора самых «маленьких» депутатов реально зависят вопросы распределения средств местного бюджета – тоже маленьких, уже, к сожалению, безо всяких кавычек.

Обе эти укрупнительные модели заложены в «Концепции организации местного самоуправления в Архангельской области на 2015 - 2020 годы». Обе они чуть-чуть лучше, чем в некоторых других субъектах Федерации. И все-таки они плохи. Как говорится в новой пословице, когда денег в кошельке становится меньше, чем хочется, американец ищет способ заработать, а русский – сэкономить. Вместо того чтобы искать способы поддержки и развития местного самоуправления, мы ищем способы его оптимизации. В здравоохранении и образовании оптимизацию мы уже провели.

Судя по утечкам из областной администрации, в ближайшее время как минимум еще в двух районах местное самоуправление ожидает оптимизация. По какой именно модели, пока непонятно. Поживем – увидим.

Обычно под местным самоуправлением понимается самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Но население – это аморфная совокупность. Она не может управлять сама собой. Для местного самоуправления необходимо наличие местного сообщества, людей, проживающих на одной территории, имеющих общие интересы и сообща занимающихся обустройством своего поселения и решением житейских проблем.

В ближайшее время как минимум
еще в двух районах местное
самоуправление ожидает оптимизация.

Несмотря на то, что сформировавшаяся под видом местного самоуправления бюрократизированная система отбивает у жителей всякое желание этим заниматься, все чаще и чаще появляются люди, перестающие надеяться на муниципальную власть и «берущие бремя общественных забот на себя». Если на государственном уровне нарастающая общественно-политическая активность больше проявляется как протестное движение, то на местном – как созидательное: появляются люди, которые в конкретном месте хотят и могут делать лучше свою жизнь и жизнь своих близких. Местное самоуправление – это самоорганизация граждан. Не надо его организовывать извне. Надо этим гражданам не мешать.