По оценкам экспертов, издержки бизнеса из-за контрольно-надзорных мероприятий достигают 5 процентов ВВП. В настоящее время только на федеральном уровне различные проверки проводят тридцать органов, в которых работает почти 100 тысяч инспекторов. Вмешиваться в деятельность организаций вправе также 10 тысяч региональных и муниципальных надзорных органов. Унифицированные требования, призванные обеспечить разумный баланс прав бизнеса и задач ревизоров, предусмотрены специальным федеральным законом (№ 294-ФЗ). Однако отдельным чиновникам делегированы особые полномочия.

Первоапрельские тезисы

Работа над проектом нового «надзорного кодекса» была завершена в конце мая. Министр «Открытого Правительства» Михаил АБЫЗОВ убежден, что его реализация позволит сделать чиновников и проверяемых друзьями и партнерами, а также сократить их взаимоотношения: «Чем меньше контактов контролера с предпринимателем, тем меньше у нас проблем, коррупционных рисков и необъективных проверок», – констатирует Михаил Абызов.

Двухлетний план мероприятий («дорожную карту») совершенствования контрольно-надзорной деятельности Правительство России утвердило еще 1 апреля прошлого года. Он предусматривал поэтапный переход на риск-ориентированный подход при проведении плановых проверок, сокращение «контактов» между бизнесом и инспекторами (введение процедур мониторинга и иных средств удаленного контроля), формирование исчерпывающего списка обязательных требований, нормативных правовых актов и контрольного списка вопросов (проверочных листов), расширение возможности использования досудебных процедур урегулирования споров, профилактику нарушений (рассылка предостережений) и многие другие меры (АПИ подробно писало о них – «Антикошмарный» кодекс, Избирательный контроль). Авторы реформы убеждены, что реализация таких мер приведет к «сокращению количества проверок и снижению административного давления на бизнес при одновременном повышении уровня защищенности охраняемых законом ценностей». Общая ожидаемая ежегодная экономия для участников рынка оценивается в 2 млрд рублей.

В первую очередь всем ведомствам поручено дифференцировать риски, сохранив постоянный надзор только за источниками повышенной опасности. В качестве примера заявлялось, что «атомная электростанция и цветочный магазин, очевидно, представляют разные угрозы». Пока же, по данным фонда «Центр Стратегических Разработок», самыми «опасными» в России являются бюджетные организации – 65 процентов из них ежегодно подвергаются тем или иным инспекциям, тогда как обычному бизнесу стоит ожидать ревизора с вероятностью примерно в 2,5 процента. Правда, за два года риск-ориентированный подход удалось внедрить только в сфере контроля за соблюдением пожарной безопасности, санитарных нормативов, связи и соблюдения трудового законодательства. Иные ведомства пока только разрабатывают методики оценки опасности тех или иных компаний. В планах Правительства России – к 2019 году внедрить новую систему хотя бы для 95 процентов плановых инспекций.

На выполнение устаревших, противоречивых или избыточных нормативных актов, по оценкам экспертов, уходит до 90 процентов расходов бизнеса. Для их снижения чиновники должны проинспектировать предъявляемые к участникам рынка требования. На две трети эту работу планируется завершить в будущем году, на 93 процента – к 2024 году. Пока же попытка провести инвентаризацию и актуализацию правовой базы привела лишь к появлению многостраничных списков, причем некоторые позиции носят очень общий характер (например – «соблюдение законодательства в сфере...»). Более того, выявив «архаичные» нормативные акты, отдельные ведомства пытаются не отменить их или актуализировать, а, наоборот, продлить возможность использования в своей деятельности. Например, Министерство труда и социальной защиты России требует сохранить обязанности работодателей соблюдать почти полтысячи документов, принятых еще органами власти СССР и РСФСР (в том числе Декреты Совета народных комиссаров от октября 1917 года). 

Была бы компания, а повод найдется

Основным контролером самих проверяющих органов, согласно действующему закону, является прокуратура. Она согласовывает годовые планы проверок и большинство внеплановых инспекций. Причем делается это далеко не всегда формально. Так, поступление жалобы или заявления якобы пострадавшего, по мнению прокуроров, не является достаточным для вторжения основанием. По этим или иным причинам, скажем, в Санкт-Петербурге не согласовывается около 40 процентов внеплановых проверок.

Однако многие надзорные ведомства используют различные способы обойти необходимость получения таких разрешений в частности и выполнения всего защищающего бизнес федерального закона в целом. Например, усмотрев в действиях «подследственной» компании признаки административного правонарушения, чиновники возбуждают дело и начинают административное расследование.

Такой подход позволяет инспекторам собирать объяснения свидетелей и потерпевших, отбирать пробы и назначать экспертизы, запрашивать сведения и документы из других ведомств, выполнять иные действия. Причем, скажем, в Роспотребнадзоре даже не отрицают, что «отсутствие основания для проведения внеплановой проверки не является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении». Причем при получении чиновниками неких материалов, сообщений или заявлений дело может быть возбуждено, даже когда в них нет достаточных данных о событии правонарушения.

Ревизор с особым поручением

Действующий федеральный закон не регулирует проведение 23 видов контроля, в том числе налогового, таможенного, валютного, банковского и ряда других. Еще в 39 случаях (включая лицензионный и экологический контроль, в области рекламы, трудового права, миграции, транспортной и пожарной безопасности, строительства и иных) установлены особые требования по срокам и периодичности проверки, а также возможность проводить ее без уведомления проверяемых и получения согласований прокуратуры. Освобождены от ограничений и органы, осуществляющие оперативно-разыскные мероприятия, дознание и предварительное следствие, сами прокуратуры и некоторые иные службы.

Хотя в 2009 году – в первоначальной редакции закона № 294-ФЗ, таких исключений было почти в два раза меньше. За прошедшие восемь лет ряду ведомств удалось пролоббировать предоставляющие им привилегии поправки. Среди них – Роскомнадзор, следящий за распространением информации в Интернет и защитой персональных данных, природоохранные и другие службы. Тогда как очевидно, что пожар, скажем, в торговом центре (МЧС работает в рамках закона № 294-ФЗ) и недовольство отдельных личностей публикацией информации о них представляют разную угрозу для общества и даже жизни людей.

«Правильным было бы включить такие проверки в закон № 294-ФЗ, – призналась АПИ вице-президент общероссийской общественной организации «Деловая Россия» Анастасия АЛЕХНОВИЧ. – Мы пытаемся это сделать, хотя пока в «дорожную карту» такие меры не вошли». Она не исключает, что сохранение текущих тенденций может «похоронить» все планы по реформированию системы проверок. В этом случае повторится судьба первого «антикошмарного» закона 2001 года, который не распространялся на практически все виды контрольно-надзорных мероприятий и не работал вообще. «Мы будем стараться, чтобы этого не произошло», – заявила Анастасия Алехнович.

Мнения

Борис ТИТОВ, уполномоченный при Президенте России по защите прав предпринимателей

Существенная часть проверок не требует разрешения прокуратуры и не попадает в статистику. В первую очередь это административные расследования, которые инициируются местными властями. Они создают серьезную нагрузку на бизнес. Тогда как многие ведомства сокращают число проверок, в том числе МЧС, Россельхознадзор, Роспотребнадзор и другие.

Поэтому необходимо изменить парадигму административных расследований – это должна быть только контрольная функция. Да, можно проверить бизнес, даже не уведомляя его, – пройти по магазину и посмотреть продаваемые продукты или сделать контрольную закупку. Но административные расследования не должны завершаться выводами. На их основе можно лишь обращаться в прокуратуру или договориться с предпринимателем об исправлении ошибок. Такие меры привели бы к существенному сокращению нагрузки на предпринимателей без ущемления интересов контрольно-надзорных органов.