В октябре исполняется семь лет, как в нашей стране действует 131-й Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления и 25 лет Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной в России в 1998 году. К чему привел трудный путь российского самоуправления и каковы перспективы его развития в сложившейся системе власти? Об этом шла речь 18 сентября на семинаре в Архангельске, организованном Фондом Фридриха Науманна и Фондом «Общественная альтернатива».   
Основой демократического государства является местное самоуправление. Именно на этом уровне создается первичное влияние граждан на формирование политики. Этот посыл прозвучал в выступлениях и руководителя филиала Фонда Фридриха Науманна в России Саши ТАМА, и президента Фонда «Общественная альтернатива» Михаила КАСЬЯНОВА (на снимке).

На ошибках учатся

Некоторые итоги реформы в рамках 131-го федерального закона пытался обрисовать директор межотраслевого Института коммунальных стратегий, экс-депутат Госдумы РФ Владимир БОНДАРЬ. Хотя, по его словам, сделать это достаточно трудно, потому что четких задач при принятии нового закона не было. Поэтому и о фактических результатах мало кто говорит.
Показательно, что при принятии закона в него было внесено рекордное для российского законодательство число поправок — более 7 тысяч, после утверждения - 49. А студенты на основе 131-ФЗ пишут рефераты по логике, используя основные термины и понятия для разбора ошибок.

Формально закон должен был сделать власть ближе к людям, укрепить финансовую базу МСУ и обеспечить самостоятельность муниципальных образований. Один из главных парадоксов  - де-юре поселения получили практически равные права с районами, но по факту  их самостоятельность жестко ограничивается финансами, спускаемыми из районов.

Районные администрации, в свою очередь, «смотрят» на руководство субъекта. Аналогичная ситуация с городами — ты свободен настолько, насколько дает губернатор и утверждает региональный парламент.

Дробление форм МСУ на множество муниципальных образований, городских округов, поселений не прибавило самостоятельности, а, наоборот, предопределило еще более сильную зависимость местного самоуправления от государственной власти, считает Владимир Бондарь.
«Во многих регионах мы наблюдаем доминирование одной власти над другой. И зачастую  высшее руководство региона влияет не только на финансовое благосостояние органов местного самоуправления, а даже пытается диктовать порядок трудового режима. Например, проходила информация о том, что якобы в Челябинской области  главы администраций сдают свои загранпаспорта в областную администрацию», - говорит Владимир Бондарь.
По его мнению, привязанность муниципальных образований к губернаторам еще более усилилась. В том числе благодаря введению института сити-менеджера.

Необязательные обязательства

Источники собственных ресурсов для бюджетов ограниченны, и в этом большая проблема местного самоуправления. Казалось бы, при таком подходе государство должно и полномочий давать на местах сообразно имеющимся средствам. Но оно, наоборот, нагружает МСУ обязательствами -  и расходы с каждым годом растут.
Стремление прописать от А до Я кто за что отвечает идеально разве что на бумаге. Список полномочий постоянно меняется и размывает обязательства между государством и различными уровнями МСУ. В результате доходит до абсурда — глава поселения для фельдшерского пункта не может купить даже ведро. А в Архангельске, например, муниципальное образование за счет собственных средств продолжает исполнять ряд государственных полномочий: содержать милицию, финансировать учреждения социальной сферы.

«Печальный пример — пожары. Исторически тушением огня занимались на местах. Сейчас же если что-то загорелось — нужно срочно вызывать вертолет МЧС, звонить чуть ли не самому министру МЧС Шойгу», - иронизирует Владимир Бондарь.

Степень реальной свободы муниципальной власти в регулировании оказываемых ею публичных услуг оказалась крайне низкой.  Так, по оценкам Института экономики города,  из 65 проанализированных вопросов местного значения, по 55 органы местного самоуправления осуществляют полное администрирование предоставления услуги,  в 7 случаях -  относительное администрирование и только в 5 случаях – нулевое, там, где муниципалитет  только «создает условия» для предоставления услуг.
Сейчас в 131-й Федеральный закон готовятся новые поправки. Например, предлагается в перечне вопросов местного значения вместо слов «организация оказания медицинской помощи...» написать «создание условий для оказания медицинской помощи...».  А «скорая помощь» и роддома теперь вообще не упоминаются.  Вероятность принятия законопроекта, по мнению экспертов Института коммунальных стратегий, почти стопроцентная, но возможны поправки...
Неустойчивости системы управления МСУ способствует и внутренняя структурная упрощенность. Так, во многих муниципальных образованиях не созданы даже собственные избирательные комиссии — за подсчет голосов на местных выборах отвечают региональные избиркомы. Отсутствуют счетные палаты, призванные контролировать расходование бюджетных средств, не работают комиссии по конфликтным ситуациям, уполномоченные по закупкам.

Финансы поют романсы

Изначально 131-ФЗ  предполагал дробление территорий на множество сельских поселений, городских округов, муниципальных районов... Так, в Архангельской области было образовано  229 муниципальных образований: 7 городских округов, 19 муниципальных районов, 24 городских и 179 сельских поселений. Но идея приблизить доступ населения к органам МСУ столкнулась с рядом проблем.

Реформа доказала, что на локальном уровне органы МСУ не способны решать вопросы местного значения. Как правило, там нет своих производств, ресурсной базы, а значит, и  возможности собирать налоги. При этом на содержание администраций нужны средства, которые порой составляют более половины расходов местной казны. Да и уровень квалификации местных специалистов зачастую оставляет желать лучшего.

Выход — укрупнение муниципальных образований и сельских поселений. Этот процесс инициирован и в Архангельской области. Кроме того, сейчас в ФЗ №131 во втором чтении готовятся к рассмотрению поправки о возможности совмещения функций районной администрации и администрации поселения - районного центра.

И все же самая острая проблема для местного самоуправления денежная. Если обратиться к цифрам статистики, они покажут, что объем налоговых поступлений, собранных в Архангельске в бюджеты всех уровней, имеет тенденцию к устойчивому росту. В 2006 году в столице Поморья собрали 10,4 млрд рублей, а в 2009-м — почти 27 млрд. При этом налоговых доходов в бюджете остается менее 4 млрд рублей. Остальное «уходит».
Поэтому вопросы выравнивания бюджетной обеспеченности (у кого «отобрать», а кому добавить) всегда сопровождаются ожесточенными дискуссиями в региональных парламентах и нередко сопровождаются конфликтами между мэрами и губернаторами. Но ладно если бы все ограничивалось бюджетом. Наступление «сверху вниз» идет и на иные ресурсы. Например, Архангельск давно лишен права самостоятельно распоряжаться землей — эти полномочия переданы на уровень субъекта РФ, что предусмотрено действующим законодательством.

Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящей власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить вниз.
Таким образом, реформа столкнулась с главным противоречием: местное самоуправление — это САМОуправление теми ресурсами, которые имеются на локальной территории. А если их нет, о какой «самоуправляемости» может идти речь?

Кто «носитель» интереса?

«Мы можем сколь угодно долго рассуждать на тему «справедливости» формирования бюджета, но есть объективная реальность - членам общества глубоко наплевать, есть ли у них бюджет и какой он», - считает экс-депутат Архангельского городского Совета, политик Александр ИВАНОВ. По его мнению, бюджет не воспринимается гражданами как свой, как ресурс, которым можно управлять. Население не видит реальной возможности влиять на решение вопросов местного значения, об отсутствии мотивации, в частности, свидетельствует и низкая явка избирателей на выборах.

Александр Иванов привел пример деятельности городского Совета 1913 года, который действовал в 40-тысячном Архангельске: «Городской Совет и водопровод делал, и первый в России автобус запустил. И все это за счет тех средств, которые формировались городским вложением. Совет формировался 800 избирателями, которые обладали определенным ресурсом - это были собственники домов, земли, которые платят государевы налоги».
По мнению политика, сегодня в 450-тысячном городе очень мало собственников, которые обладают реальным ресурсом. И как раз самая активная их часть активно работает над бюджетом, пытается решать вопросы местного самоуправления.
«Допустим, мы приобретем дополнительные полномочия, исправим 131-й закон, сделаем его идеальным. А кому это надо? И без этого все вопросы заинтересованными людьми решаются нормально. Процедуры финансовые затачиваются под возможности и интересы тех, кто обладает ресурсами, - считает Александр Иванов. - В Бюджетном кодексе произошли очень серьезные изменения: мы перешли на программно-целевой метод распределения финансов. Программа на программу налезает, не знаем, куда деваться уже, их море... Но если ранее программы разрабатывались и принимались представительным органом, то теперь это задача исполнительной ветви власти. Сегодня мэрия составляет программу, прописывает бюджет, утверждает его, а потом в течение всего года занимается тем, что перераспределяет деньги. Бюджет стал настолько рабочим документом, что даже финансисты теряются, какая идет поправка, что за чем следует. В этой связи надо говорить о контроле за бюджетом, об общественном контроле. Но и это полная иллюзия».

По словам Иванова,  по Европейской хартии местного самоуправления основой МСУ должен являться представительный орган, то есть те, кого делегировали люди, кто имеет право  утверждать программы, формировать бюджет, причем не просто поднятием рук, а под  свою ответственность. При этом Иванов подчеркнул, что за 26 лет работы во власти убедился, что цель любого чиновника — личная безопасность, а не интересы населения. И волей представительного органа эту цель не изменить.
«Если на безопасность может влиять губернатор, они будут исполнять волю губернатора. Если эту безопасность будет обеспечивать работа представительного органа — то будут действовать в голос с ним», - считает Иванов.

Обратный эффект

Концепция реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от  госвласти, что в принципе соответствовало децентрализационному тренду, наблюдающемуся в большинстве стран мира. Однако эта западная тенденция вошла в противоречие с процессами централизации власти в стране. Создание вертикали объясняли укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Централизация потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния в более высоких эшелонах власти — с другой.
В субъектах РФ ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные элиты во многом лишились стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а у населения практически отсутствует мотивация активно участвовать в самоуправлении.

Фото: Елена Вахрушева