«Оценка регулирующего воздействия появилась чуть больше тридцати лет назад, почти одновременно в двух ведущих странах - США и Великобритании — как средство освобождения малого и среднего бизнеса от излишних административных барьеров, а бюджета — от сопутствующих нагрузок, причем с помощью самих предпринимателей, — рассказывает Даниил Цыганков. - Чудес не бывает, но грамотная регуляторная политика, ядром которой является ОРВ, по исследованиям Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), дает в 5-7 лет прирост валового продукта на 1,5-2%. Ни выделение прямой помощи бизнесу, ни «замораживание тарифов», ни «игра» на налоговых ставках для бизнеса такого эффекта не принесут».

В России ОРВ стала применяться сравнительно недавно — в 2010 году, хотя первые попытки ее внедрения предпринимались с 2003-го. В 2012 году поручение о ее внедрении на уровне субъектов РФ было закреплено в одном из майских указов президента (№601 от 7.05.12 г.), а затем — в Федеральном законе №176-ФЗ (от 2.07.13 г.). С 2014 года региональные, а с 2015-го, поэтапно, и муниципальные органы власти обязаны проводить предварительную оценку проектов законов, касающихся предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также экспертизу уже действующих нормативных правовых актов (НПА).

«ОРВ де-факто начинается с публичных консультаций с бизнесом, - продолжает Даниил Цыганков. - Все мы знаем горячо любимые предпринимателями в регионах способы общения с властью: направить письмо на имя губернатора, прийти на совещание, высказать свою позицию и проверить, чтобы они попали в протокол, использовать многолетние неформальные контакты с чиновниками... «Серый» лоббизм сегодня ничего не гарантирует. Наиболее развитый бизнес, и прежде всего корпорации с западным капиталом, будет содействовать распространению именно культуры ОРВ».

На публичные консультации обычно отводится от 15 до 30 дней. Проект нормативного акта или действующий закон размещается в специальном разделе сайта правительства региона. По окончании срока консультаций все аргументированные мнения систематизируются и публикуются там же с указанием источника. Просто «принять к сведению» предложения нельзя: автор закона обязан либо согласиться и пояснить, в какой форме учтет замечание, либо обосновать причину отказа.

«Как показывает практика, для предпринимателей это достаточный стимул потратить время, а в некоторых случаях и ресурсы - например, на независимую отраслевую экспертизу последствий принятия нормативного акта, - добавляет эксперт. - Участников публичных консультаций в меньшей степени беспокоит, что все узнают их точку зрения или, скажем, увидят стремление сохранить собственную маржу: пусть другие также предоставляют расчеты, если хотят в чем-то убедить регулятора».

Если система ОРВ построена грамотно, опубликованием информации в Сети дело не ограничивается: профильное министерство организует целевую рассылку документов по проекту предприятиям «заинтересованных» отраслей.

«В регионах ОРВ отлично работает для решения локальных задач, - отмечает Даниил Цыганков. - За примерами далеко ходить не надо: очень интересный ОРВ-кейс был в Вологодской области в 2012 году. Вы, наверное, наблюдали караваны фур, которые идут через территорию этой области из Питера и Москвы и обратно. Обустроенных парковок на трассах регионального и межмуниципального значения практически не было. Появлялись стихийные, куда приходилось регулярно наведываться и стражам порядка, и врачам «скорой». Возникла мысль привести парковки в цивилизованный вид на средства регионального бюджета. Денег, понятно, не нашлось, и нормативный акт оставался мертворожденным. Как только был применен механизм ОРВ, зашла речь об альтернативном варианте - государственно-частного партнерства: предприниматели просигнализировали, что готовы вкладываться в строительство парковок «в обмен» на упрощение процедуры землеотводов и право получать доход (открывать кафе, шиномонтажные мастерские, мотели и т. д.). То есть регулирование было обосновано реальным  бизнес-планом».

Архангельская область также вошла в число 20-25 субъектов РФ, где система ОРВ опробована раньше, чем предписывает федеральное законодательство: в октябре - ноябре текущего года. В 2013 году по результатам конкурсных процедур была определена экспертная организация — национальный исследовательский институт Высшая школа экономики, которая сопровождала «пилотные» проекты.

По рекомендациям министерств и бизнес-ассоциаций было выбрано пять нормативных актов из разных отраслей. Замечания, полученные в ходе публичных консультаций, по некоторым из них занимают 60-70 страниц. Как считает Даниил Цыганков, наиболее показательны два примера: постановление Правительства Архангельской области об ограничении продажи алкоголя в дни выпускных балов в школах, 1 сентября и т. д. (вступило в действие 1 августа 2012 года) и законопроект, касающийся трудоустройства инвалидов.

«Каждый предприниматель должен ежемесячно предоставлять в центры занятости сведения о вакансиях для инвалидов, - отмечает Даниил Цыганков. - Теперь давайте оценим процесс с точки зрения нагрузки на бизнес: час рабочего времени сотрудника небольшого ООО стоит, навскидку, 100 рублей. Умножаем на примерное количество участников рынка, (как филолог не могу согласиться с такой формулировкой!) и получаем в годовом измерении миллионные административные издержки на «производство бумаг». Что изменится, если центр занятости будет получать эту информацию, например, раз в квартал? Масса людей в нашей экономике занята тем, что готовит, отправляет и читает документы, которые ни на что не влияют, а цели регулирования при этом остаются не достигнутыми».

Одна из типичных ошибок применения оценки регулирующего воздействия — отсутствие фильтров для определения законов, требующих «диагностики».

«Не стоит использовать ОРВ по каждому поводу и идти на неоправданные бюджетные расходы: в Правительстве Архангельской области это прекрасно понимают, - говорит Даниил Цыганков. - Если судить по долям в валовом региональном продукте, здесь ключевыми отраслями являются промышленность, строительство, торговля, транспорт и связь. Проведения  ОРВ, даже с учетом планки, установленной Федерацией, будут требовать не более 40-50 новых и десяти действующих нормативных актов в год, которые действительно меняют правила игры». 

На ноябрьской сессии областного Собрания депутатов принят законопроект, включающий ОРВ в процедуру принятия областных законов. Ориентировочно в феврале 2014 года минэкономразвития региона объявит об отборе действующих нормативных актов, вызывающих наибольшее количество претензий в бизнес-сообществе. Предполагается, что в «short-list» на год их попадет 7-10. По предложению экспертов ВШЭ, министерству могут быть даны «блокирующие» права на принятие весомых, экономически существенных НПА, если выяснится, что от них вреда больше, чем пользы. Причем только заместитель губернатора или сам губернатор будут иметь право преодолеть это «вето».

«Если ОРВ носит исключительно информационный характер, через какое-то время бизнес перестанет участвовать в публичных консультациях, да и чиновникам надоест участвовать в трудоемких дополнительных процедурах без реального «выхлопа». Миниэкономразвития Архангельской области уже проделало большой путь: не отнеслось к внедрению оценки регулирующего воздействия как к «спущенной сверху» формальности, показало себя грамотным заказчиком, максимально использующим потенциал приглашенных экспертов. Что касается пилотных проектов, пока, к сожалению, не слишком была заметна активность бизнес-ассоциаций, за исключением регионального отделения РСПП. А вот сами предприниматели активно включились в обсуждение, в частности, постановления правительства области, касающегося изменений ограничения на торговлю алкоголем», - подводит итог Даниил Цыганков.

Ирина ГЛАДЫШЕВА, министр экономического развития и конкурентной политики Архангельской области:

– Мы сотрудничаем с Высшей школой экономики по вопросам внедрения в области оценки регулирующего воздействия с 2012 года и благодаря этой экспертной поддержке подготовились к исполнению полномочий по проведению ОРВ, передаваемых нам Федеральным законом No176-ФЗ с 1 января 2014 года.

Конечно, предстоит большая работа: мало формально включить данную процедуру в нормотворческий процесс, нужно, чтобы она была эффективна, чтобы бизнес понимал, что ОРВ – это инструмент, который позволяет ему донести свое мнение до власти и быть при этом услышанным.

Институт оценки регулирующего воздействия доказал свою эффективность в развитых странах и уже активно используется в России. Минэкономразвития РФ приводит некоторые примеры применения ОРВ на федеральном уровне: признаны избыточными требования о получении 160 тысяч разрешений на перевозку опасных грузов – ежегодные затраты бизнеса на эти цели составляли бы 480 млн в год; удалось избежать 20 млрд рублей издержек при оснащении ж/д вагонов аппаратурой ГЛОНАСС.

Безусловно, нормативные акты, принимаемые на федеральном уровне, серьезно влияют на бизнес. Но и регионы имеют возможность создавать более благоприятные условия хозяйствования для предпринимателей на своей территории, в том числе и при проведении оценки регулирующего воздействия.