Маленькая течь потопит большой корабль?

«Мы выявляем и оцениваем риски, связанные с использованием общественных ресурсов – бюджета и имущества, - объясняет руководитель Архангельской областной контрольно-счетной палаты (КСП) Александр ДЕМЕНТЬЕВ. – Поэтому главная цель проверок и аудита - не просто вскрыть нарушения, применив какие-то санкции, но и не допустить их в дальнейшем. В этом смысле наша функция похожа на работу врача: поставить больному диагноз и назначить лечение».

Однако, объяснив пациенту, как справиться с его болезнью, врач не может заставить человека лечиться. И как некоторые больные надеются на «само пройдет», так и руководители проверяемых структур зачастую расценивают результаты проверок лишь как репутационные риски. Их больше волнует «что мне за это будет», а не «как ситуацию изменить». Хотя, если итоги проверки не подразумевают прямых возвратов в областной бюджет, КСП всего лишь пишет представление для управленческого реагирования. Если директор понимает, что любое нарушение – это проекция на его методы руководства, что любая маленькая течь способна потопить большой корабль, он предпринимает какие-то шаги и исправляет допущенные нарушения. Если же проблемой воспринимается сам акт проверки КСП, интересы бюджета идут побоку.

Мало – авария, много - катастрофа

Еще в 2013-м одним из приоритетов работы Дементьев назвал наработку судебной практики по материалам проверок: «чтобы самим понять и апробировать практическое действие норм бюджетного законодательства и выстроить работающую систему межведомственного взаимодействия». Проще говоря, КСП хотела убедиться, что действует в правильном направлении и что на нарушителей есть управа.

Проблема в том, что понятие «неэффективное расходование средств» было достаточно размыто. Поэтому и ответственности то ли за ошибку, то ли за преступление не предусматривалось, даже когда неэффективные расходы зашкаливали. Пример – финансирование?? так называемых дельт (когда государство, регулируя тарифы для населения, устанавливает их ниже экономически обоснованных и из бюджета возмещает ресурсоснабжающим организациям (РСО) возникшую межтарифную разницу). КСП утверждает: в большинстве случаев средств перечисляется больше, чем положено (меньше – нонсенс, и одно это – повод рассматривать дельты как возможность для махинаций).

Явных причин «переплат» две. Во-первых, РСО завышают фактические объемы отпущенной тепловой энергии и воды для нужд населения, предъявляемые к возмещению по межтарифной разнице. Во-вторых, при возмещении убытков применяется авансирование РСО, а некоторые из них банкротятся, не рассчитавшись по авансовым платежам. Причем банкротятся не без «помощи» своих муниципальных образований. Например, в 2010-2012-х в МО «Сольвычегодское» теплоснабжением один за другим занимались семь РСО. Учредителями были МО «Котласский муниципальный район» и администрация МО «Сольвычегодское». Так вот: органы местного самоуправления поселения и района регулярно изымали и передавали котельные от одного предприятия другому, оперативно созданному вместо банкротящегося. Между тем и первая РСО, и последующие эксплуатировали одни и те же передаваемые муниципалитетом котельные, получая областные авансы по субсидиям.

Только в Котласском районе за период 2010-2012 годов КСП выявила нарушений более чем на 13 млн рублей, из них авансовые платежи составили 9,7 млн.

Нарушения стали возможными потому, что не было ответственности должностных лиц, начиная от главного распорядителя бюджетных средств (отраслевого министерства) до конечного получателя (РСО), за нарушение условий распределения, предоставления и расходования субсидий. Не было также должного текущего контроля, что позволяло бы на стадии принятия решения не допускать к бюджетным деньгам недобросовестные организации, «ошибки» которых зачастую носили рукотворный характер - проработанный и хорошо законспирированный.

На сегодня в судах всех инстанций по таким «ошибкам» рассматриваются дела на сумму около 40 млн рублей. Сумма же выявленных нарушений в теплоснабжающих организациях только 11 муниципальных образований - около 100 млн.

Политические риски опаснее экономических

И, наконец, третья, не озвучиваемая причина переплат. И муниципальные образования, и госструктуры долгое время закрывали глаза на «ошибки» с дельтами. Хотя нарушения, выявленные КСП, значительнее тех, что можно было «понять и простить». Тут не ошибки – по масштабу, повторяемости и - главное – по занятым позициям проверяемых.

Для большинства акт КСП так и не стал поводом для анализа и конкретных действий, которые сделали бы структуру более устойчивой и защищенной, а бюджетную политику ответственной. Причина на поверхности: риск «неэффективно потратить» всегда был менее опасным, чем риск «разморозить район». А уменьшить субсидии или изъять лишние деньги у РСО, по мнению «ответственных» руководителей, и значило поставить под угрозу отопительный сезон. Его стремились пройти «любой ценой», понимая, что резонанс от срыва может дойти и до Москвы.

КСП же настаивает: в системе управления должен быть выстроен баланс интересов, политику «любой бюджетной ценой» придется менять, иначе денег региону будет не хватать всегда. А в условиях оптимизации бюджета вопрос поиска ресурсов актуален как никогда.

КСП – ответчик

Самое удивительное, что не контрольно-счетная палата пошла биться за бюджетные деньги в суды. С исками обратились «потерпевшие», не согласившиеся с выводами аудиторов. Замечу: сегодня рассматриваются дела по проверкам за прошлые годы, когда МинТЭК выделяло средства муниципалитетам и те должны были, проверив расчеты теплоснабжающих организаций и подтвердив тем самым цифры заявленных субсидий, перечислить им деньги (теперь полномочия по контролю лежат на самом министерстве).

Муниципалитеты – в своем посредническом статусе – и вели себя исключительно как передаточное звено. Своих денег на дельты они не тратили, а к областным относились как к «чужим, которых не жалко», вот и не заморачивались, что там с ними происходит. Когда же нарушения вскрылись и выяснилось, что неэффективно потраченное придется возвращать, возмутилась вся «цепочка»: и получатели субсидий, и муниципалитеты.

Если бы деньги «добровольно» вернулись в бюджет, если бы появилось решение, не позволяющее больше миллионам утекать не «туда», на этом проверка и закончилась бы. А обращения в суд стали поводом для разбирательств. И в 2014-м сотрудникам КСП пришлось выступать ответчиком в 103 судебных заседаниях судов различных инстанций. На сегодня по ряду дел суды содержание требований КСП поддержали, решения вступили в силу. Это означает, как сказал Дементьев, «деньги должны вернуть на родину, в областной бюджет».

Трудный путь денег домой

Со взысканием средств тоже случились проблемы. Например, Высший арбитражный суд РФ еще полгода назад обязал вернуть в бюджет два с лишним миллиона рублей одно из теплоснабжающих предприятий Онежского района (до этого больше года КСП в 10 судебных заседаниях отстаивала интересы областного бюджета). Однако в конце 2014-го профильное министерство как главный распорядитель средств вынуждено было заключить мировое соглашение с онежской организацией - по возврату задолженности равными частями в течение года. В противном случае вопрос мог снова увязнуть в судах, только уже с участием министерства. То есть механизм защиты средств бюджета и применения мер финансового принуждения только-только нарабатывается, в том числе судебными институтами.

Однако ситуация сдвинулась-таки с мертвой точки. КСП, главные распорядители бюджетных средств и минфин региона уже «тройной тягой» заявляются в суды с требованиями вернуть деньги в бюджет. По словам руководителя КСП, «взаимодействие становится продуктивным и системным». А финансовый контроль усиливается, в т. ч. помогая избежать институциональных ловушек, когда решения, кажущиеся эффективными, могут обернуться для региона невосполнимым расходованием средств и, как следствие, стратегическим поражением всего проекта.

Татьяна ГОЛИКОВА, руководитель Счётной палаты РФ:

- Теперь, если после двукратного направления представлений и однократного направления предписаний проверяемый объект на них не реагирует или не исполняет предписание, Счетная палата вправе обратиться в Государственную Думу. И Госдума может принять решение о приостановлении всех видов финансовых операций по тому объекту аудита, который допустил неисполнение предписания.

В совокупности с этой нормой будет применяться Кодекс об административных правонарушениях. В частности, привлечение должностных лиц, не исполнивших предписания, к штрафу от 20 до 50 тысяч рублей; дисквалификация должностного лица на срок от одного года до двух лет.

Александр ДЕМЕНТЬЕВ, руководитель Архангельской областной контрольно-счетной палаты:

- Новыми полномочиями Счетной палате государство демонстрирует непримиримость к коррупционным проявлениям и управленческой расхлябанности - в первую очередь, среди топ-чиновников, которые формируют политику и принимают ключевые решения. Законопослушность базируется на персональной ответственности и неотвратимости наказания. Самый короткий путь до мозгов - через карман; полезной для дела может оказаться и так называемая чистка рядов - дисквалификация. Подобных полномочий у региональных КСП пока нет. Но они есть у глав регионов. И решение о переходе на сити-менеджеров в Архангельской области – это тоже попытка заставить руководителей муниципального уровня быть эффективными.